餐饮、娱乐、机动车清洗及维修、桑拿沐足、建材门店加工、废品回收等行业统称为“六种行业”。随着社会经济的快速发展，我区三产服务业蓬勃兴起，但六种行业因其特殊性，多设于居民楼下和住宅区内，影响环境和扰民情况日益严重，成为城市综合管理的难点。为破解矛盾，我们组织有关部门单位赴顺德、番禺参观学习，冀以他山之石破解我区六种行业管理之困。有关情况，汇报如下：

一、顺德番禺经验

（一）规划先行，合理布局。顺德、番禺二区在规划城市新区时，即以科学、市场为导向，合理规划行业布局，在符合地方政府公布的城市规划或工业园区，建设食街、岭南风情街等行业集中点，引导行业相对集中管理。对于已在旧城区经营的经营者，顺德番禺二区则出台管理办法，注重强化执法能力，以相应的法令法规，使经营者依法经营，从而使相应行业“自动自觉地”转移至合适的经营地点。

（二）规范准入，建章立制。在行业准入上，顺德、番禺二区没有前置条件，几乎“不设防”，悉数走法律程序，“该怎么办就怎么办”。但顺德、番禺会因应当地情况，建章立制，出台相应实施意见和“办法”，使准入规范化。如顺德区政府出台了《关于全面深化行政审批制度改革的工作意见》和《关于印发顺德区全面深化行政审批制度改革实施方案的通知》，甚至还专门制定《饮食娱乐服务业经营管理规范》，明确行业选址的范围、准入标准以及审批、管理、执法的有关规定，对经营面积、需要配套的停车位以及对环境的保护均有明确的规定。

（三）依法审批，审管分离。顺德、番禺二区在行业审批上，按法定程序将分散在各个机关的行政许可权统一由行政服务机构行使，原审批机关的职责由审批转为监督，使审批和监管彻底分离，有效地改变多头许可、重复许可、重审批轻监管的积弊。顺德、番禺在行业审批时，会明确主客体的要素要求，明确条件及材料要求，然后明晰列出每一行政审批事项，清晰说明获取证照批文必须具备的条件，但这一切均以“事前告知”的形式知会申请人。如允许型必要条件，利用“应……”的表述形式；对于限制型必要条件，则采用“不应……”的表述形式。在依法管理的同时，彰显了人性化。

（四）科学监管，部门联动。对于六种行业的监管，顺德、番禺二区皆以工商部门负责牵头，组织联合审批。顺德区在工商企业名称核准前先征询规划、环保、卫生、建设、国土等部门意见，要求在3个工作日内答复，然后连同核准意见书一并送达申请人，并告知相关部门。番禺与顺德的做法相当，不同处是申请人在申领执照前须先征求环保选址意见。由于“审管分离”，所以特别注重“执法监管”。在执法上，顺德、番禺二区针对行业审批后仍需加强监管的事项，根据事项的性质、内容和要求建立后续监管制度，杜绝审管脱节和管理真空，实现以审促管、以管协审。

从顺德、番禺取得成功的经验来看，事前告知，事后严管，使经营者有章可循，管理者、执法者有法可依，避免经营者因“入门难”而铤而走险无证经营，或挖空心思走偏门获取证照后肆无忌惮，从而使六种行业的管理趋向完善，走向规范有序。从顺德、番禺的经验亦可看出，成功的关键就在于将行政许可权逐步转移到行政服务机构，将行政服务机构建设为有实质性行政许可权的集中行政许可实施机关。

　  二、我区六种行业的现状及主要问题

六种行业与百姓生活，息息相关，无处不在。截至2011年底，我区在工商部门登记在册、合法经营的餐饮娱乐机动车维修等六种行业共1016家，比2010年增长10.7%，呈逐年稳定增长的态势。近年市、区有关部门不断出台相关政策，加强行业管理，使“楼下有间歌舞厅，楼上住户不安宁；楼下餐馆经营，楼上居民受气（废气）”的情况日渐改善，但从近期的调研得知，我区六种行业无证无照经营现象亦逐年增长。以与普通市民最密切相关的为例，2010和2011年于工商部门登记的餐饮企业是369家和436家，在环保办证备案的33家和24家，而通过消防部门检查合格的却仅有1家和5家。2010和2011年在工商部门登记的机动车清洗及维修企业是195家和218家，在交通局备案的有760家和802家，在环保部门备案的有100家和27家。至于建材加工业和废品回收业等污染严重的行业，在环保、消防等环节更是空白，可谓处于失控状态。出现如此局面，探其究竟，原因如下：

（一）政府规划滞后，行业对接错位。我区六种行业项目遍地开花，究其原因主要是在城市建设整体规划上，没有将六种行业的发展纳入城市的规划、建设和管理。在城市功能定位上，缺乏规划的科学性和前瞻性，未能充分合理地划分商业区、工业区、居住区等功能区域，形成错落有致、宜商宜居的现代化城市格局，更没有对适合餐饮、娱乐、机动车维修及清洗等行业项目经营的区域进行专门的细化，造成门面商业用房出租经营混乱，扰民问题迭出，监管整治难度大的局面。

（二）部门以审代管，欠缺明确指引。政府没有制定统一的规范，各部门各自把关，宽严不一。有的部门“以审代管”，期望在行业准入时杜绝预期发生的违规行为，以减轻日后部门执法面临的巨大压力，结果设定的准入门槛过高，前置审批环节过多；有的部门一味强调依法行政，对准入条件随意放宽。结果，投资者无所适从，左右为难，以致无证经营、证照不齐或超经营范围现象较为普遍。

（三）部门配合失调，联动执法乏力。六种行业管理涉及工商、规划、国土、住建、环保、食品药监、卫生、文广新、公安、消防、交通等职能部门，但在实际执法中，个别部门缺乏全局观念，独立特行，部门间未能形成有效的联动监管机制，名为“联合执法”，实为“联而不合”，各自为政，单打独斗。近年来，我区关于六种行业扰民问题的投诉越来越多，以环保部门为例，每年收到关于餐饮油烟、噪音的投诉占总投诉的60%强，多达600余件。环保部门虽然投入大量的执法力量，但事实上“管得了环保，管不了消防；管得了消防，管不了卫生”，执法整治不但难见成效，还给群众留下“部门互相扯皮、工作效率低下”的误会。

（四）经营者法律意识淡薄。相对投资额动辄数百万元、数千万元，甚至上亿元的大规模企业而言，“六种行业”充其量只是小本生意，因而经营者的法律意识普遍不强，主观上重视不足，对行业准入条件理解不深，对政策法规了解不多，对行业经营要求或置若罔闻，或敷衍应付，即使部分经营者在申请初期度重视，获准入后亦会以各种理由敷衍甚至拒绝办理正常的经营手续和应负的责任。如消防部门只是对六种行业选址给出意见，并不代表行政许可，经营者却认为消防部门同意选址后，就不必再办理消防相关的行政许可手续，而其实这并不符合《中华人民共和国消防法》的规定。又如经营者缺乏在经营前需进行环境影响评价及报批的法律意识，很少配置相关环保设施，因此这些企业在经营的同时就是产生污染物扰民的开始。同时，“六种行业”大多数经营者及从业人员文化素质偏低，流动性大，部分甚至属于社会的弱势群体，受经济环境条件所限，其经营规模不大，设施设备投入不多，自我要求不高，因而给行业整治工作带来难度。

　  三、几点建议

（一）在规划上创新意识，从“遍地开花”向“科学规划”转变。为从源头上根本解决“六种行业”项目遍地开花的问题，需尽快制定城区饮食娱乐服务业等六种行业项目发展规划。在城市发展总体规划框架下，科学划分各行业项目分布区域，细化餐饮娱乐等行业发展规划，强调合理布局，相对集中管理，既方便群众又可以减少餐饮业污染扰民；逐步消除经营单位与居民住宅相混杂的情况。目前，我区城区临街建筑大多是混合商住楼，一、二层是商铺，三层以上是住宅楼，按现行的环保技术要求，皆不能开设产生油烟的餐饮项目，而城乡结合部大多是弃置的工业厂房或非建设用地，开设餐饮项目受到一定限制，这可谓是我区餐饮行业混乱和存在大量无证经营项目的根本原因。要解决这些问题，就必须得从规划上落墨。如废品回收业，区政府于2009年11月发文规定该类项目原则上不予工商登记，至今仍未开闸。然而废品回收是城市生活必不可少的一个重要环节，缺失废品回收业，必然影响群众生活和城市景观。要决这些问题，就必须得从规划开始。

（二）在管理上创新思维，从“围追堵截”向“疏导分流”转变。相关职能部门要坚持依法行政，严格执行《行政许可法》的规定，按照“宽进严管”的原则，对六种行业的审批减少互为前置，凡法律法规未规定前置许可审批的，不得人为地设置审批程序。对于符合登记注册条件的，一律予以核准；对不符合登记注册条件或国家明令禁止和限制发展的产业，一律不予登记，真正实现“依法审批，审管分离”。同时，政府要制定出台六种行业统一管理规范，如出台“审批制度的工作意见/办法”、“餐饮业管理规范”等，明晰项目选址的范围和准入要求，规范项目审批流程，明确职能部门的审批职责和审批要求，使职能部门有法可依、有章可循，使投资者有清晰的指引。例如，六种行业项目选址从土地性质、规划要求、环保规定、建筑面积、禁入范围、停车位要求均应有相对明确的规范。建议由政府牵头组织做好六种行业规划布局和选点工作，根据合理原则，放宽选址面积限制，降低准入门槛，划定区域建设有特色的“行业一条街”，鼓励支持群众就业再就业及创业工作，使管理从“围追堵截”向“疏导分流”转变。

（三）在执法上创新方式，从“各自为政”向“连横合纵”转变。要切实强化部门联动，各司其职，依法依规管理六种行业。根据法律法规以及省府办〔2007〕8号文的规定，对六种行业的监管应由政府统一领导，相关职能部门牵头齐抓共管。例如：按照《食品安全法》的规定，餐饮服务行业由食品药品监督管理部门负责牵头组织查处取缔；按照《娱乐场所管理条例》的规定，娱乐行业由文广新部门负责牵头组织查处取缔；按照《道路运输条例》的规定，机动车维修及清洗行业由交通运输部门负责牵头组织查处取缔等。通过联合执法，形成强大合力，依法查处各种违法违规经营行为，并将在监管过程中发现的问题，及时告知相关部门，进一步规范六种行业管理。

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